對于古代統(tǒng)治者來說，地方治理如果處理不善，極有可能導(dǎo)致朝廷被架空。因此，明清兩朝帝王在總結(jié)前代得失經(jīng)驗以后，創(chuàng)立了督撫制度：簡單來說，就是通過總督和巡撫等地方大員，互相牽制，從而掌握地方情況。一般來說，總督的官階一般為正二品，而巡撫的官階一般為從二品。不過，在明清兩朝，山東地區(qū)卻是一個例外：因為山東巡撫的官階，往往也是正二品，甚至極個別的情況，還會出現(xiàn)從一品的情況。
山東巡撫的特殊性
在清朝，總督負(fù)責(zé)的工作相對來說偏軍事，但附帶有民政方面的業(yè)務(wù)，而巡撫的工作范圍主體上以民政方面為主，這就導(dǎo)致了總督和巡撫之間存在著交集。其實這正是清朝皇帝所期盼的：因為只有互相牽制，皇帝才可以放心。
并且，總督和巡撫還存在這樣的一個不同之處：那就是一般來說，多個省份才有一個總督：比如兩廣總督，負(fù)責(zé)廣東廣西兩個省。當(dāng)然，名字最為威武霸氣的，莫過于清政府在晚清時期設(shè)立的東三省總督，一下子管轄三個省。而巡撫一般來說，一個省只有一個。
而山東的特殊性在于：山東只有巡撫，大清皇帝沒有在山東設(shè)立總督，但是，山東總督所要負(fù)責(zé)的工作，總需要有人負(fù)責(zé)，或者說代為負(fù)責(zé)。因此 ，大清皇帝委任山東巡撫代行總督的職能，就這樣，導(dǎo)致山東巡撫的級別，比其他省的巡撫高一級別。
其實客觀上來說，山東的巡撫，事實上是山東總督兼任山東巡撫，只不過大清皇帝沒有給山東巡撫總督的頭銜而已。但實際上，山東巡撫同時行使了總督和巡撫的頭銜。
那么，清朝為何沒有在山東設(shè)立總督，而是采取這樣的模式？
山東的特殊性
山東是一個特殊的省份。所謂特殊，體現(xiàn)在方方面面。
在清朝初年，山東曾經(jīng)有過擁有總督的歲月——當(dāng)時是直隸總督管理山東，不過這種局面只是短暫的維持了幾年時間，山東便從直隸總督管轄的范圍中脫離出來，從此開始了只有巡撫沒有總督的歲月。
山東的特殊性，首先要說其地理位置。
對于大清帝國來說，大清奉行“坐北吃南”原則：即京城設(shè)立在北方，但是糧食和賦稅，由南方地區(qū)提供。因此對于大清皇帝來說，京城所在的直隸省，其主要職責(zé)在于維護(hù)京城安全：事實上，整個清朝的所有總督里面，直隸總督的職務(wù)是最高的。晚清名臣李鴻章，就曾經(jīng)擔(dān)任過直隸總督。畢竟，直隸總督關(guān)乎到大清的政治安全和軍事安全。
而大清的主要賦稅來源是江南地區(qū)。套用電視劇《鐵齒銅牙紀(jì)曉嵐》里面，和珅對乾隆帝的一句臺詞來形容：大清可以讓多個省份出現(xiàn)動亂，但千萬不能讓江南一個省份出現(xiàn)動亂，否則對大清來說，將會引來全局動蕩。因此，對于大清皇帝來說，江南涉及到大清的經(jīng)濟(jì)安全。太平天國運(yùn)動時期，當(dāng)時清朝境內(nèi)的農(nóng)民軍可謂多如牛毛，但是，唯獨太平天國讓清政府感到恐懼和頭疼，其主要的原因在于太平軍定都南京以后，一方面影響到了清朝從江南地區(qū)汲取財政，另一方面則是導(dǎo)致漕運(yùn)出現(xiàn)切斷。
而山東，位于直隸省和江蘇省之間，屬于兩者的連接：如果山東省出現(xiàn)了問題，那么，江南地區(qū)輸送到直隸省的各種賦稅、糧食，也都會遭到阻滯，最終導(dǎo)致京城出現(xiàn)變故。因此清朝皇帝有必要重視山東省，這也是山東巡撫地位高的原因之一。
此外，黃河的入海口以及最后一段河道，是在山東境內(nèi)。雖然黃河號稱是中華民族的母親河，但是，千百年來，黃河不斷泛濫成災(zāi)，尤其是在山東境內(nèi)。有時候山東境內(nèi)會出現(xiàn)這樣的尷尬情況：比如這幾年水患不斷，而過幾年又旱災(zāi)不斷（比如乾隆時期，山東就曾經(jīng)大旱）。因此，對于明清朝廷來說，山東的水利治理、河道管理就顯得十分重要，因此，山東巡撫又有管理河道的職責(zé)。
而到了晚清，山東由于沿海，因此成為列強(qiáng)角逐的重災(zāi)區(qū)：比如德國就曾把山東視為自己的勢力范圍，而英國還曾強(qiáng)行將山東的威海衛(wèi)納為英租界：單從這兩點來說，在晚清時期，山東巡撫還有負(fù)責(zé)外事的職責(zé)。加之山東沿海，因此，山東巡撫又要負(fù)責(zé)海防。這導(dǎo)致越到清朝后期，山東巡撫的權(quán)限越大，責(zé)任也隨之越來越大。
山東官場的分權(quán)藝術(shù)
山東對于大清來說，意味著交通安全。但是，如何設(shè)計山東官場的分權(quán)制衡，這反映了明清兩朝帝王的政治智慧。
首先，雖然直隸總督大部分時間是管不到山東的，但是，最起碼在清朝，清朝皇帝給了直隸總督可以過問或者說影響山東軍務(wù)方面的特權(quán)。這一設(shè)計是很奇妙的：直隸總督可以干涉山東方面的軍權(quán)，但山東卻不在其管轄的總督轄區(qū)內(nèi)，而山東巡撫一方面沒有總督的頭銜，另一方面卻又有總督的大部分權(quán)限，并且在軍務(wù)上手直隸總督節(jié)制。這樣，山東和直隸之間的微妙關(guān)系，可以讓清朝皇帝有一定的安全感，為之感到放心。
山東巡撫典范
在清朝歷史上，很多擔(dān)任過山東巡撫的人物，都是赫赫有名的大人物，比如晚清的風(fēng)云人物袁世凱。
在主流歷史教科書上，袁世凱的名聲十分不好，但其實袁世凱是一個頗有才干的人。只不過到了民國初年，變得鬼迷心竅，最終落得身敗名裂的下場。
袁世凱在擔(dān)任山東巡撫期間，義和團(tuán)運(yùn)動在山東如火如荼，袁世凱深知義和團(tuán)運(yùn)動的壯大，必然導(dǎo)致山東的地方大權(quán)受到干擾，但是慈禧太后又宣布義和團(tuán)合法。這時候，袁世凱想到了一個絕招。袁世凱宣布：此時大清正在危急關(guān)頭，義和團(tuán)應(yīng)當(dāng)去直隸“勤王”，凡是不去勤王的，都是假義和團(tuán)，都在圍剿的范圍之內(nèi)，就這樣，袁世凱將義和團(tuán)勢力從山東基本上清除。